OZE: niemieckie wyrachowanie

22 grudnia 2014
Rozmowę prowadzi Marcin Wandałowski, Redaktor Centrum Strategii Energetycznych w Instytucie Badań nad Gospodarką Rynkową

Dlaczego Niemcy, po trzech latach od rozpoczęcia Energiewende, zdecydowali się na wprowadzenie nowej ustawy o OZE?


Poprzednia ustawa obowiązywała od 2000 roku. Od tego czasu nowelizowano ją kilkukrotnie, lecz pozostawała ona de facto niezmienna, jeśli chodzi o podstawowe założenia – jej osią były te same, określone liczbowo cele udziału energii z OZE w latach: 2025 (30-35 proc.), 2035 (40-45 proc.) oraz 2050 (80 proc.). W 2011 roku rząd niemiecki podjął decyzję o wycofaniu się z energetyki atomowej. To w głównej mierze OZE miały zapełnić lukę po mocach jądrowych. Wiele wskazuje na to, że ten plan się powiedzie – udział energii wyprodukowanej z odnawialnych źródeł już obecnie oscyluje w granicach 25 proc. Jest to wynik imponujący, lecz należy mieć na uwadze, że do sierpnia 2014 roku zielona energetyka nie ponosiła w gruncie rzeczy żadnego ryzyka – miała zagwarantowany dostęp do sieci i pierwszeństwo odbioru, a także obowiązujący przez 20 lat sztywny system wsparcia feed-in-tariff. Drugą stroną medalu jest fakt, że tak intensywny rozwój OZE spowodował istotny spadek cen energii na rynku hurtowym oraz, równolegle, drastyczny wzrost opłaty klimatycznej (w ciągu ostatnich trzech lat z 3,5 do 6,24 eurocenta za kWh). Obciążała ona przede wszystkim gospodarstwa domowe, które musiały na nią przeznaczać średnio 200 euro rocznie, co stanowiło około 20 proc. ich rocznego rachunku za prąd. Malejąca zdolność absorpcji kosztów i niebezpieczeństwo ich dalszego wzrostu przymusiły Niemców do modyfikacji systemu.


Intensywny rozwój OZE spowodował istotny spadek cen energii na rynku hurtowym oraz, równolegle, drastyczny wzrost opłaty klimatycznej, która obciążała przede wszystkim gospodarstwa domowe. Malejąca zdolność absorpcji kosztów i niebezpieczeństwo ich dalszego wzrostu przymusiły Niemców do modyfikacji systemu wsparcia energetyki odnawialnej.

Co ciekawe, w czasie gdy społeczeństwo zrzuca się solidarnie na Energiewende, z opłaty klimatycznej zwolnione są, bądź też płacą jedynie jej część, najważniejsze niemieckie przedsiębiorstwa produkcyjne. Niemcy, będące trzecim największym eksporterem na świecie, nie chcą bowiem, by transformacja energetyczna zmniejszyła konkurencyjność ich firm na rynkach globalnych. O ile z początku na preferencyjne warunki mogło liczyć kilkaset podmiotów, o tyle na początku 2014 roku liczba ta wzrosła do ponad dwóch tysięcy. Nasi zachodni sąsiedzi w sposób w pełni świadomy i wyrachowany obchodzili unijne ustawodawstwo, by chronić interesy swoich firm. Dopiero wszczęcie przez Komisję Europejską postępowania przeciw Niemcom stało się dla nich impulsem do porozumienia się z unijnymi władzami. Reasumując, wprowadzenie nowej ustawy o OZE spowodowane było dwoma głównymi czynnikami: chęcią obniżenia kosztów wsparcia energetyki odnawialnej oraz ustalenia z KE – zgodnych z prawem unijnym – zasad zwalniania z opłaty klimatycznej najbardziej energochłonnych, konkurujących na świecie niemieckich firm.


Od początku Energiewende Niemcy w sposób w pełni świadomy i wyrachowany obchodzili unijne ustawodawstwo, zwalniając swoje największe firmy z opłaty klimatycznej. Jak się później okazało, był to dla nich bardzo opłacalny interes.

Jakie zasady udało się Niemcom wynegocjować?


Niemcy mają bardzo mocną pozycję w UE, przez co mogą istotnie wpływać na jej decyzje. Trudno zatem mówić, by dostosowywali się do unijnych zaleceń – oni je raczej wespół z Brukselą tworzą, „dogadują”. Ostatecznie udało im się wywalczyć i wpisać do ustawy reguły, które nie wpłyną negatywnie na funkcjonowanie największych niemieckich przedsiębiorstw. KE wytypowała 68 energochłonnych branż. Działające w nich firmy, w których jednocześnie udział energii w kosztach produkcji oraz eksport poza UE wynoszą ponad 10 proc., kwalifikują się do uzyskania ulg. W warunkach niemieckich wartości te nie są trudne do osiągnięcia. Przy okazji rozmów z KE, Niemcy musieli też rozliczyć się z zaszłości. Około 350 przedsiębiorstw, które korzystały z ulg wbrew regulacjom unijnym, będzie musiało zwrócić 300 mln euro. Środki te zostaną przeznaczone w głównej mierze na unijne projekty energetyczne. Kwota ta jest bardzo niska, jeśli porównamy ją do 5 mld euro, które dzięki ulgom zaoszczędził niemiecki przemysł tylko w 2013 roku[1]. Obchodzenie wspólnotowego prawa okazało się więc dla Niemiec bardzo opłacalnym interesem.


Niemcy mają bardzo mocną pozycję w UE, przez co mogą istotnie wpływać na jej decyzje. Trudno zatem mówić, by dostosowywali się do unijnych zaleceń – oni je raczej wespół z Brukselą tworzą, „dogadują”.

Co nowa ustawa oznacza dla dalszego rozwoju OZE w Niemczech?


Na początek musimy zdać sobie sprawę, jak wielki boom stanowił w ostatnich latach rozwój energetyki odnawialnej w Niemczech. Weźmy za przykład fotowoltaikę. Jej rozrost nastąpił w sposób absolutnie niekontrolowany. Skala rozwoju przełożyła się na bardzo dużą obniżkę cen instalacji. Dzięki wysokiemu, sztywnemu wsparciu i niskim kosztom paneli, można było zarobić krocie. Korzyści osiągali wszyscy inwestujący w energetykę solarną – nie tylko sektor energetyczny, ale też np. firmy ubezpieczeniowe. Trzeba to było w jakiś sposób powstrzymać.


Nowa ustawa spowoduje bez wątpienia przyhamowanie rozwoju instalacji OZE. Jest to działanie w pełni zaplanowane, uzasadnione w głównej mierze wspomnianą wcześniej koniecznością zastopowania wzrostu kosztów transformacji energetycznej. Niemcy odchodzą od podejścia „im szybciej, tym lepiej” na rzecz „im bardziej planowo i przewidywalnie, tym lepiej”. Chcą oni móc precyzyjnie planować rozwój zielonej energetyki i nim sterować. Ustawa wprowadza trzy zasadnicze zmiany, które mają im to umożliwić. Po pierwsze, tworzy ścieżki rozwoju dla fotowoltaiki, energetyki wiatrowej onshore, energetyki wiatrowej offshore oraz energetyki z biomasy, wskazując roczne limity przyrostu ich mocy. Po drugie, przyjmuje zasadę malejącego wsparcia – w każdym kolejnym roku wsparcie dla oddawanych do użytku instalacji będzie spadało. Po trzecie, obowiązywać ma „zasada ruchoma” – jeśli roczny limit dla danego źródła OZE zostanie przekroczony, to stawka wsparcia zostanie dla niego odpowiednio obniżona i odwrotnie – jeśli limit nie zostanie osiągnięty, stawka ta wzrośnie. Wspomnieć też należy o wprowadzeniu tzw. podatku słonecznego – kosztami wsparcia energetyki odnawialnej po raz pierwszy zostaną obciążeni niektórzy użytkownicy (małe zakłady i przedsiębiorstwa), wytwarzający energię elektryczną na własne potrzeby. Ustawa potraktowała ich jako beneficjentów korzystających z rozwoju technologii, którzy powinni wziąć część ciężaru Energiewende na siebie.


Nowa ustawa spowoduje bez wątpienia przyhamowanie rozwoju instalacji OZE. Niemcy odchodzą od podejścia „im szybciej, tym lepiej” na rzecz „im bardziej planowo i przewidywalnie, tym lepiej”.

W najbliższych latach energia z OZE dalej nie będzie więc w Niemczech konkurowała na w pełni rynkowych zasadach.


Choć nowa ustawa zmniejsza wsparcie dla OZE, to nie znosi go całkowicie. Jednym z jej założeń jest jednak urynkowienie produkcji zielonej energii. Nie będzie ona już dłużej, w przypadku instalacji powyżej 500 kW do 2016 r. oraz powyżej 100 kW od 2016 r., sprzedawana operatorom po sztywnej, zagwarantowanej cenie, lecz będzie trafiała bezpośrednio na rynek. Jedyną formą wsparcia dla takich producentów będzie elastyczna premia rynkowa.


Jak nowa ustawa o OZE wpłynie na rozwój sieci elektroenergetycznych w Niemczech? W ostatnim czasie było to dużą bolączką wynikającą z Energiewende


Konieczność przyhamowania rozwoju OZE jest argumentowana nie tylko nadmiernym, lecz również niesymetrycznym rozwojem tych instalacji (szczególnie lądowej energetyki wiatrowej na północy kraju), co zmusza do rozbudowy sieci przesyłowych oraz dystrybucyjnych. Dzięki ograniczeniu przyrostu źródeł odnawialnych, sieci będą miały możliwość „nadgonienia” OZE oraz lepszego dostosowania systemu do istniejących mocy konwencjonalnych. A propos tych ostatnich – niekontrolowane zwiększanie ilości zielonej energii przesuwa merit order (pierwszeństwo wejścia energii z danego źródła do systemu) i zmniejsza ich opłacalność. Dlatego też ograniczanie tempa przyrostu OZE uzasadnia się również chęcią uniknięcia istotnych perturbacji w segmencie mocy pracujących w podstawie krajowego systemu energetycznego. Już przy obecnych cenach zupełnie nie opłaca się uruchamianie elektrowni gazowych. Oczekują one od operatora sieci pieniędzy za gotowość włączenia, grożąc swoim zamknięciem. Ten z kolei za wszelką cenę nie chce dopuścić do likwidowania mocy stanowiących zabezpieczenie systemu. Jeżeli rozwój OZE postępowałby w takim tempie jak dotychczas, obniżka ceny hurtowej energii mogłaby postawić pod ścianą również – obecnie tańsze – elektrownie węglowe pracujące w podstawie. Z tego też względu Niemcy poważnie zastanawiają się nad wprowadzeniem rynku mocy. Gotowe warianty proponowanych rozwiązań od dwóch lat leżą w szufladzie Ministerstwa Gospodarki i Energii.


Ograniczenie przyrostu źródeł odnawialnych pozwoli uniknąć istotnych perturbacji w segmencie mocy pracujących w podstawie systemu energetycznego oraz da sieciom przesyłowym i dystrybucyjnym możliwość „nadgonienia” OZE.

OZE mają zatem ogromny wpływ na kształt niemieckiego systemu energetycznego, jak i zapewne szerzej – całej gospodarki. Wydaje się, że należałoby planować ich rozwój w ujęciu całościowym, uwzględniając skutki, jakie może on przynieść w innych dziedzinach.


To prawda. Dlatego też odpowiedzialne za Energiewende Ministerstwo Gospodarki i Energii działa w sposób systemowy. Aby dostosować transformację energetyczną do obecnych – innych niż na początku tego procesu – warunków, wprowadziło ono w połowie bieżącego roku dziesięciopunktową agendę działań. Jednym z jej punktów jest właśnie nowa ustawa o OZE. Stanowi ona bardzo istotny, lecz jedynie fragment niemieckiego planu. Pozostałe elementy to rozwiązania systemowe, które razem z omawianą ustawą stanowią główną oś polityki energetycznej kraju.


Nowa ustawa o OZE stanowi istotny fragment niemieckiego planu dostosowującego Energiewende do obecnych warunków. Pozostałe elementy to rozwiązania systemowe, które razem z tą ustawą stanowią główną oś polityki energetycznej kraju.

Czego dotyczy pozostałe dziewięć punktów?


Niezwykle istotna jest – uznawana przez Niemców za drugi obok OZE filar Energiewende – efektywność energetyczna. W ciągu ostatnich czterech lat, pomimo wzrostu gospodarczego, zużycie energii u naszych zachodnich sąsiadów zmalało o 4 proc. Planują oni, że redukcja ta do 2020 roku wyniesie 10 proc. W tym kontekście szczególną wagę przywiązują do budynków, które są głównym konsumentem energii elektrycznej w skali całej gospodarki (zużywają około 40 proc. energii). Do 2050 roku Niemcy chcą mieć zasób budynków neutralnych z punktu widzenia klimatycznego. W tym celu uruchomili gigantyczny projekt zwany „sanacją budynków”, w ramach którego wspierane będą koncepcje z zakresu m.in. inteligentnych domów czy rozwiązań materiałowych zwiększających energooszczędność. Początkowo obejmie on jedynie budynki publiczne, a w kolejnych latach również prywatne. Jest to doskonały przykład, jak stymulować rozwój poprzez ogólnonarodowy system wsparcia. Ma on ożywić rynek materiałów i usług budowlanych równolegle z rozwojem OZE.


Niemcy wprowadzają gigantyczny projekt mający na celu zwiększenie efektywności energetycznej budynków. Jest to doskonały przykład, jak stymulować rozwój poprzez ogólnonarodowy system wsparcia. Ma on ożywić rynek materiałów i usług budowlanych równolegle z rozwojem OZE.

Niemiecki plan zakłada również oddziaływanie na kształt polityk unijnych. Niemcom zależy na tym, by polityka energetyczno-klimatyczna Unii Europejskiej była zbieżna z Energiewende, co stworzy rynek eksportowy dla ich produktów oraz know-how z zakresu odnawialnych technologii. Ponadto, nasi zachodni sąsiedzi zamierzają wywrzeć wpływ na dokonanie zmian w europejskim systemie handlu emisjami CO2. Zmniejszenie liczby uprawnień ma zwiększyć ich cenę i wymusić na państwach członkowskich stosowanie innowacyjnych technologii, które w dużej części mogą sprzedać im właśnie Niemcy.


Program Ministerstwa Gospodarki i Energii zauważa także, że nadmiar oraz niesymetryczne rozłożenie instalacji OZE powoduje niestabilność przesyłu energii. Stąd też postulaty rozbudowy sieci przesyłowej i dystrybucyjnej oraz tworzenia elastycznych rozwiązań sieciowych.


Istotnym punktem niemieckiego planu jest również zadbanie o właściwy design rynku energetycznego. Chodzi o stworzenie optymalnego modelu udziału poszczególnych źródeł wytwarzania w miksie energetycznym, tak by zachowane było bezpieczeństwo energetyczne kraju. Innymi słowy – należy troszczyć się o efektywne wykorzystanie mocy konwencjonalnych przy rosnącym udziale energii z OZE.


Niemcom zależy na tym, by polityka energetyczno-klimatyczna Unii Europejskiej była zbieżna z Energiewende, co stworzy rynek eksportowy dla ich produktów oraz know-how z zakresu odnawialnych technologii.

Wśród założeń planu znajduje się też stały monitoring realizacji wytyczonych celów, a także odpowiedniego reagowania (poprzez np. zmiany przepisów, ingerowanie w rynek) w przypadku, gdy nie przynoszą one oczekiwanych rezultatów.


Ostatnia, bardzo ważna kwestia dotyczy udziału społeczeństwa w całym procesie. Warunkiem kontynuacji Energiewende jest konsensus społeczny. Niemcy są przychylni transformacji energetycznej i cały czas akceptują związane z nią wydatki, które według wyliczeń Ministra Gospodarki i Energii wyniosą do 2030 roku aż bilion euro. Niemieccy decydenci powinni dalej dbać o odpowiedni udział grup społecznych w kształtowaniu polityki energetycznej. Bez akceptacji społecznej podjęcie żadnego większego działania nie będzie możliwe.


Warunkiem kontynuacji Energiewende jest konsensus społeczny. Bez niego podjęcie żadnego większego działania nie będzie możliwe.

Jakie wnioski z niemieckich działań może wyciągnąć Polska?


Bogaty kraj położony w środku Europy, z olbrzymią nadwyżką w handlu międzynarodowym, z rozwiniętymi technologiami i kompetencjami stać na przeprowadzenie wielkiej transformacji energetycznej. Polska z pewnością na takie działanie nie może sobie pozwolić. Uczmy się jednak od naszych zachodnich sąsiadów holistycznego podejścia do podejmowanych działań. Rozwój odnawialnych źródeł, z którym utożsamia się często Energiewende, jest jedynie częścią tego dobrze przemyślanego i szeroko zaplanowanego procesu.


Podpatrzmy też, w jaki sposób Niemcy potrafią budować swój potencjał eksportowy. Weźmy za przykład morską energetykę wiatrową. Nasi sąsiedzi stosunkowo późno zaczęli stawiać farmy wiatrowe na morzu. Znajdowali się w tej dziedzinie daleko za plecami Danii czy Wielkiej Brytanii. Zwietrzyli jednak w niej swoją szansę eksportową. Dlatego też zbudowali dość dużą morską farmę wiatrową o nazwie Alpha Ventus. Nie była to zwykła, komercyjna inwestycja – miała ona służyć jako projekt naukowo-badawczy. Dzięki temu można było uzyskać finansowanie z Unii Europejskiej, z budżetu państwa oraz z landów. Włączono w to również prywatne przedsiębiorstwa specjalizujące się w branży energetyki wiatrowej offshore. W ramach projektu uruchomiono liczne szkolenia tematyczne, dotyczące np. biologii morza, badań materiałowych, lotów ptaków. W Alpha Ventus pracuje się m.in. nad różnymi technologiami usadawiania instalacji wiatrowych w wodzie, wykorzystując do tego nowoczesne statki służące jako urządzenia do ich montowania. Przykład ten pokazuje, że Niemcy wchodzą w różne projekty po to, aby budować kompetencje, które będą skutkowały ofertami na rynkach międzynarodowych. I potrafią wykorzystywać do tego również zewnętrzne – unijne – pieniądze.


Uczmy się od Niemców holistycznego podejścia do podejmowanych działań oraz tego, jak budować potencjał eksportowy swojego kraju.

Ostatni wniosek odnosi się nie tylko do Polski, ale w zasadzie do całej UE. Od 2017 roku Niemcy planują rozpocząć wprowadzanie systemu aukcyjnego dla energetyki solarnej oraz energetyki wiatrowej onshore. Będzie to poprzedzone pilotażowym przetargiem na 400 MW mocy fotowoltaicznych. Należy być świadomym, że system ten prawdopodobnie zacznie niebawem obowiązywać w całej Europie. Dobrze, by Polska się do niego dostosowała. Wszystko wskazuje na to, że nastąpi to już w najbliższej przyszłości, wraz z wejściem w naszym kraju nowej ustawy o OZE.


——————————-
[1] Źródłem danych statystycznych jest artykuł: Berlin tnie koszty transformacji energetycznej, Bajczuk R. [w:] Komentarze OSW, Ośrodek Studiów Wschodnich, nr 145, 27.08.2014.