Oddemonizujmy unijną politykę klimatyczną

27 listopada 2015

Rozmowę prowadzi Marcin Wandałowski, Redaktor Centrum Strategii Energetycznych w Instytucie Badań nad Gospodarką Rynkową.

Prowadzona przez Unię Europejską polityka klimatyczna od dawna budzi w Polsce kontrowersje. Czy słusznie?

Dyskusja na temat unijnej polityki klimatycznej bywa w naszym kraju mocno emocjonalna. Dla niektórych środowisk stanowi ona wręcz punkt zapalny. Odnoszę jednak wrażenie, że gdyby zastanowić się nad nią na spokojnie, wnioski z perspektywy Polski mogłyby nie być aż tak rażące. Głównym argumentem wyciąganym przeciwko polityce klimatycznej UE jest jej wysoki koszt. Ale zapominamy o korzyściach. Według obecnych założeń, pomiędzy 2021 a 2030 rokiem polski budżet wzbogaci się o środki ze sprzedaży aukcyjnej około 1,1 mld pozwoleń do emisji CO2 (a więc za prawo do wyemitowania 1,1 mld ton tego gazu). Krajowy Ośrodek Bilansowania i Zarządzania Emisjami szacuje, że wytwórcy z Polski w tym samym okresie wyprodukują o około 360 mln ton CO2 więcej. Konieczność kupna uprawnień do emisji za ten wolumen będzie stanowił dla nas koszt netto unijnej polityki klimatycznej w latach 2020-2030. Co możemy z tym zrobić? Istnieją dwa rozwiązania – albo tej ilości nie wyemitować albo też wyemitować i kupić pozwolenia za granicą. Nawet jeżeli zdecydowalibyśmy się na drugą opcję, to czy koszt zakupu uprawnień dla tych kilkuset mln ton CO2 byłby dla polskiej gospodarki aż tak dużym wydatkiem? Za import ropy naftowej w samym tylko 2014 r. zapłaciliśmy nieco ponad 14 mld dolarów. Natomiast 360 mln pozwoleń do emisji – przy ich obecnych cenach, oscylujących w granicach 8 euro/t – daje kwotę niespełna 2,9 mld euro. I to nie w skali roku, lecz na 10 lat. Nawet gdyby cena CO2 skoczyła o 100 proc., to suma ta wyniosłaby 5,8 mld zł – wciąż mniej niż jednoroczny rachunek za ropę. Krótko mówiąc, nie wydaje się to być dużo w porównaniu do tego, ile płacimy za import nośników energii. A zawsze pozostaje jeszcze druga droga, czyli redukcja emisji, oznaczająca ograniczenie transferu gotówki za granicę.

Koszty polityki klimatycznej są w porównaniu z tym, ile płacimy za import nośników energii, dość niewielkie.

Czy jest szansa, aby prognozowana dziś wysokość emisji w rzeczywistości okazała się niższa?

Uważam, że w polskiej gospodarce mamy dziś do czynienia z trendami przyczyniającymi się do zmniejszania ilości emitowanego CO2, a co za tym idzie – również i kosztów polityki klimatycznej. Wbrew wielu prognozom, nie sądzę by w nadchodzących latach konsumpcja energii miała w Polsce wyraźnie wzrosnąć. Będziemy stosowali coraz bardziej nowoczesne technologie sieciowe oraz wytwórcze. Trudno sobie przecież wyobrazić, by nowopowstające elektrownie konwencjonalne były mniej efektywne od pracujących obecnie. Każdy nowy blok węglowy będzie miał sprawność wyższą od tych najstarszych o około 30 proc., a co za tym idzie ich emisyjność będzie adekwatnie niższa. Na energetycznej mapie Polski pojawią się kolejne odnawialne źródła energii – do wypełnienia unijnego celu na rok 2020 jeszcze nam trochę brakuje. Z perspektywy oszczędności energii istotną rolę odegra też dalej postępująca urbanizacja. W Polsce w miastach mieszka dziś niewiele ponad 60 proc. ludności, podczas gdy w najbardziej rozwiniętych krajach jest to więcej niż 70, a nawet 80 proc. społeczeństwa. Z perspektywy energetyki im mniej ludzi na wsi, tym niższe koszty systemu oraz np. efektywniejsze ogrzewanie mieszkań (budynki wielorodzinne zamiast indywidualnych instalacji). Istotne będzie również przeprowadzenie termomodernizacji istniejących domów oraz to, że budowane w przyszłości obiekty będą znacznie bardziej efektywne energetycznie. Wszystkie te czynniki będą „trzymały” w Polsce popyt na emisje CO2 pod kontrolą.

Wbrew wielu prognozom, nie uważam by w nadchodzących latach konsumpcja energii miała w Polsce wyraźnie wzrosnąć.

A co jeżeli ceny uprawnień do emisji CO2 wystrzelą drastycznie w górę?

I tu ten krytykowany tak często w Polsce ETS gra na naszą korzyść. Jest on z natury rzeczy systemem federalnym. Jeżeli zatem dane państwo podchodzi bardziej restrykcyjnie do kwestii ograniczania emisji na swoim obszarze, to tym samym „zbija” ceny pozwoleń obowiązujące w całej Europie. Przyjmuje to różne formy, np. mocnego dotowania OZE albo dodatkowych obciążeń fiskalnych dla bloków konwencjonalnych. Efektem jest prosta reakcja na zmniejszenie popytu przy stałej podaży, czyli spadek ceny pozwoleń. A pamiętajmy, że największy emitent na Starym Kontynencie – Niemcy – za pomocą wewnętrznego programu mającego na celu ograniczenie CO2, jeszcze szybciej niż wymaga tego ETS przyczyniają się obecnie do obniżania zapotrzebowania na uprawnienia do emisji. Państw prowadzących taką politykę jest zresztą w UE więcej. Brytyjczycy wprowadzili dedykowany podatek węglowy, a w dodatku właśnie ogłosili plan zamknięcia wszystkich elektrowni węglowych do 2025 r. Włoski wytwórca ENEL rozpoczął wdrażanie programu wycofania 13 GW mocy węglowych w przeciągu 5 lat. W takiej sytuacji ceny na rynku wzrosnąć po prostu nie mogą.

ETS jest z natury rzeczy systemem federalnym. Jeżeli zatem dane państwo podchodzi restrykcyjnie do kwestii ograniczania emisji na swoim obszarze, to tym samym „zbija” ceny pozwoleń do emisji CO2 obowiązujące w całej Europie.

A jeśli o cenie uprawnień do emisji nie zadecyduje rynek, lecz interwencja Komisji Europejskiej, tak jak to miało miejsce w przypadku backloadingu?

KE nie ukrywa, że zależałoby jej na tym, by cena ta dobiła do 15-20 euro/t. Póki co jesteśmy od tego jednak daleko i nic nie wskazuje na to, by miała się ona podnieść. Nawet jeżeli w jakiś sposób udałoby się otworzyć furtkę do jej nierynkowego podwyższenia, to i tak miałaby ona swój górny limit. Na przykład, gdyby – hipotetycznie – cena pozwolenia wynosiła nieco ponad 20 euro/t, to nastąpiłoby masowe przechodzenie na źródła gazowe. Spowodowałoby to wręcz skokowy spadek emisji CO2, a co za tym idzie – również cen uprawnień. Pamiętać też trzeba o europejskim przemyśle – niebezpiecznie wysoki poziom cen pozwoleń do emisji mógłby go pogrążyć, czego unijni decydenci są świadomi.

Nic nie wskazuje na to, by ceny pozwoleń do emisji CO2 miały w najbliższych latach znacznie wzrosnąć. Rynek na to nie pozwoli. Jedyną opcją jest interwencja Komisji Europejskiej, na co nie ma jednak obecnie wielkich szans.

Skąd zatem tak wielki strach przed skutkami polityki klimatycznej UE w Polsce?

Mam wrażenie, że w Polsce dość powszechny jest problem nieodróżniania unijnej polityki klimatycznej od prowadzonej przez UE polityki ochrony powietrza. W ramach tej drugiej podejmowane są działania mające na celu m.in. ograniczenie emisji tlenków azotu, tlenków siarki czy pyłów. Uderza to oczywiście w polskie moce wytwórcze, przede wszystkim opalane węglem. Moim zdaniem regulacje te są z perspektywy krajowej energetyki znacznie większym zagrożeniem od polityki klimatycznej, która koncentruje się „jedynie” na emisji gazów cieplarnianych.

Działania podejmowane w ramach unijnej polityki ochrony powietrza są z perspektywy polskiej energetyki znacznie większym zagrożeniem niż polityka klimatyczna UE.

Tym bardziej, że cele unijnej polityki klimatycznej na lata 2020-2030 – niewiążące na poziomie państw – wydają się być „łagodniejsze” niż w obecnej perspektywie. Z czego wynika takie podejście?

Głównym tego powodem jest zmiana klimatu gospodarczo-politycznego w Europie. W momencie wprowadzania pakietu 20-20-20 przewodniczącym Komisji Europejskiej był gorący zwolennik dekarbonizacji – Jose Manuel Barroso, a europejska gospodarka znajdowała się w świetnej kondycji. Stąd też przyjęte wówczas cele były ambitne i wiążące (oprócz efektywności energetycznej) na poziomie państw. Wszystko pokrzyżował kryzys finansowy. Później doszły do tego kolejne problemy, jak np. w Grecji czy na Ukrainie. Ostudziło to entuzjazm wielu członków UE wobec polityki klimatycznej. W efekcie cele wiążące na rok 2030 zostały uzgodnione nie na szczeblu państw, lecz całej Unii. Polska nie ma ani krajowego zobowiązania redukcji CO2, ani też celu OZE. To radykalny spadek ambicji względem poprzedniego pakietu.

W momencie wprowadzania pakietu 20-20-20 przewodniczącym KE był gorący zwolennik dekarbonizacji – J.M. Barroso, a europejska gospodarka była w świetnej kondycji. Stąd też przyjęte wówczas cele były ambitne i wiążące (oprócz efektywności energetycznej) na poziomie państw. Entuzjazm wielu członków UE wobec polityki klimatycznej ostudził kryzys finansowy.

Jak rozumieć to, że cel jest wiążący na poziomie UE?

Jeśli chodzi o cel redukcji emisji CO2, to – tak jak wspominałem – na poziomie europejskim „załatwia” go federalny ETS. Natomiast w kontekście OZE, choć może to zabrzmieć absurdalnie, w tym momencie – niejako post factum – trwają w Brukseli dyskusje na temat tego, co tak naprawdę ma oznaczać to, że zobowiązanie jest „wiążące na szczeblu UE”. Moim zdaniem sformułowanie to stanowi swego rodzaju kompromis pomiędzy wizją niemiecką, w myśl której na państwa powinny być narzucane konkretne zobowiązania dotyczące udziału zielonej energetyki (tak jak to ma miejsce w obecnej perspektywie), a interesami reprezentowanymi przez Wielką Brytanię, Węgry i Czechy, które absolutnie nie chciały się zgodzić na cele krajowe. Szczególnie istotny był sprzeciw – posiadających silną pozycję w UE – Brytyjczyków, którzy nie mają problemu z unijną polityką klimatyczną, a z narzucaniem zobowiązań OZE. Ich pomysłem na redukcję emisji gazów cieplarnianych jest budowa oraz wzrost wykorzystania źródeł jądrowych i gazowych. Rozwój zielonej energetyki ograniczają natomiast do energetyki wiatrowej offshore, gdzie mają dobrze rozwinięte kompetencje. Ich awersja wobec lądowych źródeł odnawialnych jest związana w dużej mierze z tym, że nie chcą „szpecić” krajobrazu swojego kraju wiatrakami. Tym bardziej, że sprawujący obecnie władzę konserwatyści to partia ludzi, którzy reprezentują posiadaczy ziemskich.

Cel dotyczący OZE, wiążący na poziomie Unii jest kompromisem pomiędzy wizją niemiecką, w myśl której na państwa powinny być narzucane konkretne zobowiązania dotyczące udziału zielonej energetyki (tak jak to ma miejsce w obecnej perspektywie), a interesami reprezentowanymi przez Wielką Brytanię, Węgry i Czechy, które oczekują zmniejszenia restrykcyjności tych zapisów.

Cele niewiążące na poziomie państw są w interesie Polski?

Jest to z naszej perspektywy bez wątpienia komfortowe rozwiązanie. Nic nie jest nam narzucane z góry. Nikt – mówiąc kolokwialnie – nie patrzy nam na ręce. Cel niewiążący bądź też wiążący na poziomie UE oznacza, że w przypadku jego niespełnienia nie ponosimy żadnych konsekwencji. Odpowiedzialność zostaje rozmyta. Przy takim podejściu pojawia się jednak pokusa żeby nie podejmować żadnych wysiłków, bądź też by były one minimalne. Uważajmy, by jej nie ulec. Może to nas bowiem postawić w niekorzystnej sytuacji strategicznej podczas programowania polityki klimatycznej w kolejnych okresach.

Gdy cele polityki klimatycznej UE nie są wiążące na poziomie państw, pojawia się pokusa, by nie podejmować żadnych wysiłków bądź też by były one minimalne. Uważajmy, by jej nie ulec. Może to nas bowiem postawić w niekorzystnej sytuacji strategicznej podczas programowania polityki klimatycznej w kolejnych okresach.

O autorze:

Krzysztof Bolesta
dyrektor ds. badań, Polityka Insight

Ekonomista. Od 2012 do 2015 r. Główny Doradca Ministra Środowiska ds. Energii i Klimatu. Wcześniej od 2008 r. w Dyrekcji Generalnej ds. Energii, gdzie zajmował się rynkami węgla, ropy naftowej, technologią CCS oraz infrastrukturą energetyczną. Od 2004 r. pracownik Komisji Europejskiej, najpierw w Dyrekcji Generalnej ds. Konkurencji, w której oceniał programy pomocy publicznej w zakresie energii i ochrony środowiska. Karierę zaczynał w 2000 r. jako specjalista ds. rynków energii w Urzędzie Komitetu Integracji Europejskiej. Uczestnik negocjacji akcesyjnych. Członek zespołów powołanych przez Międzynarodową Agencję Energii do przeglądów polityki energetycznej Polski, Czech oraz Luksemburga. Autor publikacji dotyczących głównie kwestii pomocy publicznej dla sektora węglowego. Przetłumaczył na język polski książkę o lobbyingu w środowisku brukselskim – „Machiavelli w Brukseli”.

Inne artykuły tego autora:
07/10/2016 Nie budujmy energetyki na lękach 08/05/2015 Unijne ramy polskiej energetyki 06/09/2013 OZE – tu nie chodzi o klimat