Ku proefektywnościowym regulacjom

4 września 2015

Rozmowę prowadzi Marcin Wandałowski, Redaktor Centrum Strategii Energetycznych w Instytucie Badań nad Gospodarką Rynkową.

Jakie postawy przedsiębiorstw energetycznych promują obecne regulacje energetyczne w Polsce?

W naszym kraju ciągle dominuje kosztowe podejście do regulacji. Po przeanalizowaniu nakładów ponoszonych przez przedsiębiorstwo energetyczne regulator ustala ich uzasadniony poziom i po dodaniu wyliczonego kosztu kapitału określa cenę energii. Jeżeli w firmie wzrosną koszty, to może ona zwrócić się do organu regulacyjnego z wnioskiem o podwyższenie ceny. Jeżeli natomiast spadną, to teoretycznie powinna poprosić o jej obniżenie. Już na pierwszy rzut oka widać zatem, że w takim systemie minimalizowanie kosztów kompletnie się nie opłaca. Tym bardziej, że jego uczestnikami są przedsiębiorstwa regulowane, nie czujące presji ze strony konkurencji. Model ten jest więc z definicji antyefektywnościowy. Co więcej, skłania on firmy energetyczne do sztucznego zawyżania wydatków, a więc de facto do oszukiwania regulatora. Jak bowiem będzie mógł on sprawdzić rzetelność przedstawianych przez przedsiębiorstwa danych? Mało tego, na gruncie podejścia kosztowego występuje chęć do tzw. zawłaszczania regulacji. Firmy w różny sposób starają się wpływać na regulatora po to, aby podejmował korzystne dla nich decyzje, w zamian oferując jego reprezentantom pewne korzyści. W takiej sytuacji, bardziej niż na ochronie odbiorców, skupiać się on może na realizowaniu celów poszczególnych przedsiębiorstw.

Obecne regulacje nie tylko nie zachęcają przedsiębiorstw energetycznych do obniżania kosztów funkcjonowania, ale mogą wręcz motywować je do ich sztucznego zawyżania. Model ten jest więc z definicji antyefektywnościowy.

Czy tendencji do przekazywania regulatorowi nieprawdziwych informacji nie da się jednak w jakiś sposób ukrócić?

Przedsiębiorstwa mają świadomość, że regulator zawsze wie mniej o ich podmiocie niż one same. Siedzący za biurkiem urzędnik nigdy nie zna wszystkich szczegółów, jakie składają się na funkcjonowanie firmy. Dotykamy tu więc dobrze znanego w teorii i praktyce regulacji problemu asymetrii informacji. W jaki sposób można przełamać tę barierę? Naturalną, na gruncie regulacji kosztowej, reakcją regulatora jest zwiększenie zakresu i stopnia kontroli. Często objawia się ona jego skłonnością do nadmiernego ingerowania w poszczególne elementy działalności firmy. Wystąpić wówczas może zjawisko przeregulowania, w efekcie którego rosną koszty regulacji oraz następuje spowolnienie procesów ich tworzenia. Nie zmienia to jednak postawy przedsiębiorstwa, które nadal całą uwagę skupia na przekonywaniu regulatora co do zasadności ponoszonych przez nie kosztów. Konieczne wydaje się zatem odejście od regulacji kosztowej w kierunku modelu, który będzie zachęcał menedżerów do wykorzystywania rezerw efektywności, jakie tkwią w ich firmach.

Jakie modele regulacji mogą wytwarzać proefektywnościowe postawy przedsiębiorstw energetycznych?

Chociaż w tym zakresie możliwych rozwiązań jest dużo, to już od lat 80. XX wieku najczęściej stosowanym modelem jest regulacja pułapowa, zwana też bodźcową. Jej istota sprowadza się do narzucenia przedsiębiorstwu tzw. ruchomego pułapu cenowego. Oznacza to, że ceny ustalane przez firmy mogą – w przyjętym z góry okresie regulacji, liczącym w praktyce od 3 do 5 lat – rosnąć tylko według określonego algorytmu. Składają się na niego stopa inflacji oraz wskaźnik wymuszonej efektywności. Jeżeli więc np. inflacja wynosi 3 proc., a parametr 2 proc., przedsiębiorstwo może podwyższyć cenę energii o 1 proc. Kiedy firma wie, że na najbliższych 5 lat ma ustalony tego rodzaju sposób kształtowania ceny, stanowi to dla niej bodziec do obniżania kosztów. Im bardziej zaangażuje się w cięcie wydatków, tym większy osiągnie zysk. Po zakończeniu każdego okresu regulator analizuje postęp, jaki przedsiębiorstwo w tym czasie dokonało i na tej podstawie określa (parametryzuje) nowy algorytm na kolejny okres regulacji. Tego rodzaju reparametryzacja algorytmu – poprzez obniżenie pułapów cenowych obowiązujących w następnym cyklu – sprawia, że odbiorcy stają się pełnymi i trwałymi beneficjentami wzrostu efektywności kosztowej osiągniętego w ostatnich 3-5 latach przez firmę.

Kiedy firma energetyczna wie, że na najbliższych kilka lat ma ustalony sposób kształtowania ceny energii, motywuje ją to do zwiększania swojej efektywności. Po zakończeniu tego okresu pełnymi i trwałymi beneficjentami działań proefektywnościowych przedsiębiorstwa stają się odbiorcy.

Czy takie rozwiązanie warto byłoby wprowadzić w Polsce?

Regulacja pułapowa bardzo skutecznie wpływa na obniżanie kosztów ponoszonych przez przedsiębiorstwa energetyczne. W Wielkiej Brytanii, która była liderem w stosowaniu tego modelu, w ciągu pierwszych 10 lat jego obowiązywania opłaty za usługi przesyłowe i dystrybucyjne spadły odpowiednio o 41 i 50 proc. Można sądzić, że w polskich przedsiębiorstwach również da się wygenerować znaczące, proste do uruchomienia rezerwy obniżki kosztów, o ile tylko system regulacji tworzyć będzie warunki do proefektywnościowej aktywności ich menedżerów. Skuteczne wprowadzenie tej metody nie byłoby jednak łatwe z dwóch zasadniczych, powiązanych ze sobą powodów. Pierwszy dotyczy istnienia silnej bariery w postaci braku akceptacji opinii społecznej dla wysokich zysków przedsiębiorstw. Nagły ich wzrost zdarza się często – zwłaszcza w początkowych okresach regulacji pułapowej – i jest wynikiem istnienia asymetrii informacji. Regulatorzy zwykle nie doceniają bowiem stopnia nieefektywności kosztowej firm, spowodowanego długookresowym brakiem dyscyplinującego wpływu rynku konkurencyjnego. W efekcie ustalają oni wskaźnik wymuszonej efektywności na zbyt niskim poziomie, czego pochodną są bardzo wysokie zyski przedsiębiorstw osiągane jeszcze przed upłynięciem okresu regulacji. Pojawia się wówczas silna presja społeczna wsparta zwykle przez nacisk polityczny na to, by je zredukować. I w tym tkwi druga trudność. Chodzi mianowicie o zdolność organu regulacyjnego do oparcia się temu naciskowi. Trzeba bowiem pamiętać, że siła motywacyjna pułapowego modelu regulacji zależy od tego, czy firmy wierzą w to, że regulator nie zmieni zasad gry. Bez wiary w stabilność systemu regulacji nie będą one skłonne do podejmowania proefektywnościowych działań.  

Aby menedżerowie przedsiębiorstw energetycznych byli skłonni angażować się w proefektywnościowe przedsięwzięcia, muszą mieć gwarancję stabilności reguł gry.

Jak na zarzuty opinii publicznej zareagował brytyjski regulator?

W pierwszym okresie regulacji nie poddał się on presji społecznej. Niemniej jednak świadomość, że w przyszłości może nie być w stanie tego zrobić sprawiła, że dokonał znaczącej modyfikacji modelu. Polegała ona na rozbudowie infrastruktury analitycznej urzędu regulacyjnego po to, aby – przed parametryzacją algorytmu decydującego o dopuszczalnym wzroście cen – dokładnie „prześwietlić” przedsiębiorstwa. Wszystko to w celu rzetelniejszej oceny możliwości zredukowania ich kosztów i zapobieżeniu powstawania drastycznie wysokich zysków. Konsekwencją tej zmiany było wydłużanie i komplikowanie się procedur regulacyjnych, prowadzące do szybkiego wzrostu kosztów regulacji i stopnia ich uciążliwości dla przedsiębiorstw. Było to więc de facto zaprzeczenie wyjściowym założeniom, jakie towarzyszyły wprowadzaniu regulacji pułapowej.

Jakie jeszcze problemy rodzi taki model regulacji?

Cena regulowana powinna umożliwić przedsiębiorstwu pokrycie kosztów uzasadnionych, utrzymanie odpowiedniego poziomu jakości usług oraz sfinansowanie niezbędnych inwestycji. W warunkach regulacji pułapowej firma wynagradzana jest przede wszystkim za obniżkę kosztów. Orientacja przedsiębiorstw na ich minimalizację grozi zatem pogorszeniem jakości i powstrzymywaniem się od inwestycji. Rolą regulatora staje się więc także ustalenie, jakie decyzje inwestycyjne powinny dokonać firmy, aby podnieść jakość swoich usług. Tymczasem nie dysponuje on przecież dostatecznymi informacjami w tym zakresie. Pojawia się tu nowy wymiar problemu asymetrii informacji. W mechanizmach rynkowych optymalną kombinację kosztów, jakości i inwestycji ustalają de facto odbiorcy. W sektorach, gdzie nie ma konkurencji, o kształcie tego miksu – w imieniu klientów – decyduje regulator. Nie ma on jednak pełnej wiedzy na temat ich życzeń, preferencji czy potrzeb. A ich gusta mogą być różne – jedni chcą płacić jak najmniej niezależnie od jakości, a inni oczekują usług na pewnym poziomie, godząc się na wynikający stąd wzrost kosztów i ceny.

Kolejną słabością tego modelu jest uniformizacja rozwiązań regulacyjnych i wynikająca stąd nieelastyczność regulacji. Nie uwzględnia on uwarunkowań lokalnych czy specyficznych charakterystyk poszczególnych przedsiębiorstw. Uniformizacja sprawia, że nie ma warunków do wykształcania się i konkurowania alternatywnych rozwiązań prawnych. W efekcie uniemożliwia to postęp w zakresie doskonalenia mechanizmów regulacyjnych. A przecież to właśnie dzięki testowaniu wielu opcji poszerza się nasza wiedza o walorach i słabościach poszczególnych modeli. Tylko wtedy istnieje możliwość lepszego dostosowania sposobu regulacji do konkretnych uwarunkowań.

Negatywną stroną regulacji pułapowej – podobnie zresztą jak kosztowej – jest też jej scentralizowany charakter. Mamy tu więc do czynienia z więzami pionowymi. Regulator parametryzuje całą formułę regulacyjną i ustala ścieżkę cenową. Firmy naciskają na niego, aby uzyskać jak najkorzystniejszy jej przebieg, co oczywiście nie jest zbieżne z interesem odbiorców. Przedsiębiorstwa i klienci nie kontaktują się między sobą, bo nie mają ku temu powodów. Nie dość więc, że układ hierarchiczny powoduje zanik relacji między nimi, to jeszcze ustawia ich po zupełnie przeciwnych stronach barykady. Firmy zamiast dążyć do poznania preferencji odbiorców – co jest naturalne w warunkach rynkowych – koncentrują swoją uwagę i wysiłki na uzyskaniu najbardziej korzystnych z ich punktu widzenia rozwiązań regulacyjnych. Postawy odbiorców są z kolei roszczeniowe i nie uwzględniające realiów działania przedsiębiorstw, na które składa się istnienie złożonych zależności między czynnikami kreującymi ceny, czyli: kosztami, jakością oraz inwestycjami. Powodem roszczeniowości tej grupy jest to, że nie jest ona postawiona wobec konieczności dokonywania wyboru co do preferowanej przez nią kombinacji czynników cenotwórczych i ponoszenia konsekwencji swojej decyzji. Powoduje to, że regulator jest przedmiotem stałego lobbingu wywieranego przez obie strony.

Model regulacji pułapowej, choć skutecznie wymusza redukcję kosztów, ma także poważne mankamenty wynikające z jego scentralizowanego charakteru. Rodzi on naturalny konflikt interesów pomiędzy przedsiębiorstwami i odbiorcami. W takich warunkach zamiast współpracy na warunkach partnerskich pojawiają się zachowania lobbystyczne.

Model regulacji pułapowej nie jest więc pozbawiony słabości. Jaką zatem drogę powinniśmy obrać?

Uważam, że warto pomyśleć o całkowitej zmianie filozofii regulacji i wpisaniu się w rysujące się coraz wyraźniej trendy związane z wykorzystywaniem mechanizmów negocjacyjnych. Pozwalają one skonfrontować oczekiwania odbiorców z realiami działania przedsiębiorstwa. Model negocjacyjny w miejsce więzi pionowych, których istnienie implikuje charakter procesu regulacji jako stanu permanentnej rywalizacji firm i odbiorców o „względy” regulatora, wprowadza klimat partnerstwa i współpracy. Wspólnie poszukiwane są rozwiązania będące wyrazem akceptowanego kompromisu między wyjściowo rozbieżnymi interesami obu tych stron. W tym modelu sposób regulacji cen jest wynikiem negocjacji pomiędzy przedsiębiorstwem energetycznym a reprezentantami poszczególnych grup odbiorców. Tam gdzie funkcjonują już tego rodzaju mechanizmy, rola regulatora ogranicza się głównie do określenia warunków, na podstawie których będzie akceptował wyniki negocjacji. Dopiero w przypadku ich niepowodzenia, bądź też kontestowania przez część odbiorców uzgodnionego rezultatu, przejmuje on inicjatywę i przeprowadza standardowe postępowanie regulacyjne.

Pomyślmy o całkowitej zmianie filozofii regulacji i wykorzystaniu mechanizmów negocjacyjnych. Cena energii będzie wynikiem negocjacji pomiędzy przedsiębiorstwem energetycznym a reprezentantami poszczególnych grup odbiorców. Odejdziemy wówczas od struktury pionowej w kierunku logiki partnerstwa.

Czy takie rozwiązania sprawdziły się dotąd w innych krajach?

Kiedy po raz pierwszy zetknąłem się z koncepcją regulacji opartych na negocjacjach, sam zacząłem zastanawiać się, czy jest w ogóle możliwe, żeby w warunkach tak sprzecznych interesów mogło dochodzić do kompromisu. Okazuje się jednak, że metoda negocjacji jest od dawna znana i powszechnie stosowana w Stanach Zjednoczonych i Kanadzie, gdzie nawet 80-90 proc. postępowań taryfowych odbywa się tą drogą. Doświadczenia tych krajów wskazują, że mechanizmy negocjacyjne mogą realizować interesy obu stron, zaś uzyskane w ich wyniku rozwiązania regulacyjne postrzegane są jako lepsze zarówno z punktu widzenia przedsiębiorstw, jak i – zwłaszcza długookresowo – odbiorców. Ponadto, tego rodzaju model buduje nieistniejącą wcześniej podmiotowość odbiorców. Pozwala to im nie tylko wpływać na kształt decyzji regulacyjnych, ale – co jeszcze ważniejsze – przez fakt współdecydowania czyni ich odpowiedzialnymi za skutki swoich wyborów. Ma to kluczowe znaczenie dla eliminowania bariery społecznej, której istnienie utrudnia skuteczną implementację mechanizmów regulacji pułapowej.

Model negocjacyjny jest w interesie zarówno koncernów energetycznych, jak i odbiorców energii. Pierwsze mogą uzyskać tą drogą rozwiązania lepsze od proponowanych przez regulatora. Drudzy mają realny wpływ na kształt decyzji, które ich dotyczą, co buduje ich podmiotowość.

Jak moglibyśmy wdrożyć taki model regulacji w Polsce?

Zaprezentowana wyżej koncepcja jest zasadniczą zmianą nie tylko o charakterze techniczno-proceduralnym, ale także kulturowo-mentalnym. Jej wprowadzenie nie jest możliwe za pomocą jednego kroku, lecz w ramach rozłożonego w czasie procesu. Doświadczenia krajów, które zdecydowały się na skorzystanie z modelu negocjacyjnego wskazują na istnienie co najmniej trzech ścieżek jego wdrażania. Pierwsza z nich sprowadza się do metody stopniowego poszerzania zakresu kwestii, które regulator przekazuje do rozstrzygania w trybie negocjacyjnym. Towarzyszy temu zobowiązanie, że owe uzgodnienia zostaną uwzględnione przez niego w toku konwencjonalnego postępowania taryfowego. Drugie rozwiązanie to tzw. zasada szybkiej ścieżki regulacyjnej. Jeżeli przedsiębiorstwo będzie w stanie udowodnić, że złożona przez nie propozycja sposobu regulacji została uzgodniona z odbiorcami, to regulator w istotny sposób skróci i uprości tryb postępowania taryfowego. Perspektywa zmniejszenia uciążliwości regulacji zachęca więc firmy do komunikowania się z odbiorcami i uzyskiwania ich akceptacji dla składanych organowi regulacyjnemu propozycji. Trzecia ścieżka zakłada aktywne – w pierwszej fazie wdrażania modelu regulacji – włączanie się regulatora w proces negocjacji. W ten sposób staje się on niejako trzecią stroną rozmów. Jego rolą jest zwłaszcza bezpośrednie wspieranie odbiorców, którzy początkowo mogą wątpić w swoją zdolność do wynegocjowania korzystnego dla siebie rozwiązania. Wraz jednak ze zdobywanym przez nich doświadczeniem powstają warunki do stopniowego wycofywania się regulatora z procesu negocjacyjnego.

Regulacje oparte na negocjacjach można w Polsce wdrożyć na różne sposoby. Niezależnie od wybranej ścieżki, mamy tu do czynienia ze zmianą kulturowo-mentalną. Strony, które do tej pory były w „zwarciu” i miały przeciwne interesy zaczynają się porozumiewać i próbować dochodzić do wspólnych rozwiązań.

Gdzie w polskiej energetyce wprowadzenie mechanizmów negocjacyjnych mogłoby przynieść wyjątkowo pozytywne skutki?

W moim przekonaniu tego rodzaju model regulacji powinien być szczególnie poważnie rozważony w odniesieniu do sektora ciepłownictwa systemowego. Przemawiają za tym zwłaszcza dwa argumenty. Po pierwsze, jest to sektor w którym najsilniej zaznacza się monopol naturalny i w którym praktycznie nie istnieją możliwości wdrożenia zasady dostępu stron trzecich do sieci ciepłowniczych. Perspektywy poprawy efektywności przedsiębiorstw w drodze deregulacji i uruchamiania mechanizmów rynkowych wydają się w takich warunkach być – w porównaniu do sektora elektroenergetycznego czy gazowego – znacznie bardziej odległe. Tutaj zatem występuje szczególna potrzeba proefektywnościowych rozwiązań regulacyjnych. Po drugie, sektor ten z natury ma bardzo silne uwarunkowania lokalne wyrażające się dużą liczbą przedsiębiorstw o różnej charakterystyce technologicznej i działających na głęboko zróżnicowanych rynkach dostaw ciepła. W takich okolicznościach problem asymetrii informacji i kosztów regulacji ulega multiplikacji. Wprowadzenie mechanizmów negocjacyjnych mogłoby być swego rodzaju remedium na niedoskonałości, jakie sektorowi ciepłownictwa systemowego oferuje obecnie model kosztowy.

Wprowadzenie mechanizmów negocjacyjnych mogłoby w polskich warunkach mieć szczególnie pozytywne skutki w sektorze ciepłownictwa systemowego, w którym najsilniej zaznacza się monopol naturalny i który cechują bardzo specyficzne uwarunkowania lokalne.

O autorze:

prof. dr hab. Andrzej Szablewski
Politechnika Łódzka, Instytut Nauk Ekonomicznych PAN

Zastępca Dyrektora ds. Naukowych w Instytucie Nauk Ekonomicznych Polskiej Akademii Nauk w Warszawie, zastępca Dyrektora Instytutu Nauk Społecznych i Zarządzania Technologiami Politechniki Łódzkiej, a także Kierownik Zakładu Ekonomii w tym Instytucie. Od 30 lat zajmuje się problematyką rynkowej transformacji sektorów sieciowych, ze szczególnym uwzględnieniem sektorów energetycznych. W przeszłości pełnił funkcję doradcy m.in. Premiera RP, Prezesa Urzędu Antymonopolowego czy Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki. Autor ponad 100 publikacji poświęconych różnym aspektom teorii i praktyki reform rynkowych w energetyce krajowej i zagranicznej.