Dekarbonizacja po brytyjsku

11 kwietnia 2014
Rozmowę prowadzi Marcin Wandałowski, Redaktor Centrum Strategii Energetycznych

Wielka Brytania zmierza ku dekarbonizacji swojej gospodarki. Czy można powiedzieć, że jest to główny cel jej strategii energetycznej?


Zacznijmy od tego, że brytyjski rząd posiada kompleksową strategię dla sektora energetycznego, na którą składają się wzajemnie spójne i uzupełniające się strategie obszarowe: ogólna dekarbonizacyjna (Carbon Plan), dla energetyki nuklearnej, dla morskiej energetyki wiatrowej, dla elektroenergetyki gazowej i dla sektora nafty i gazu. Generalnie, jeśli chodzi o energetykę, Brytyjczycy chcą osiągnąć dwa cele: dekarbonizację oraz bezpieczeństwo dostaw energii. Zależy im również, aby zrobić to jak najmniejszym kosztem dla gospodarki oraz dla odbiorcy końcowego. Stosunek Wielkiej Brytanii do spraw takich, jak zmiany klimatyczne jest zupełnie odmienny niż Polski. Oczywiście, wynika on w pewnym stopniu z innych uwarunkowań naturalnych i gospodarczych. Dobrym przykładem obrazującym brytyjskie podejście jest to, że niezależnie od przepisów wspólnotowych, przyjęli oni w 2008 r. własną ustawę dotyczącą zmian klimatycznych – The Climate Change Act. Zawarte są w niej bardzo ambitne cele – ograniczenie emisji CO2 o co najmniej 34% w porównaniu z poziomem z 1990 r. w roku 2020 i aż o co najmniej 80% w roku 2050. Choć aktualnie, dzięki niskim światowym cenom węgla, nawet do 40% energii elektrycznej pochodzi na Wyspach Brytyjskich z tego paliwa, dla Brytyjczyków termin „dekarbonizacja” nie jest nacechowany negatywnie. Inaczej bowiem niż w Polsce, surowiec ten nie jest postrzegany jako filar bezpieczeństwa energetycznego. Krajowe wydobycie wygasa i nie jest już istotną częścią gospodarki, a 80% węgla dla energetyki pochodzi z importu.


Jeżeli chodzi o energetykę, Brytyjczycy chcą osiągnąć dwa cele: dekarbonizację oraz bezpieczeństwo dostaw energii. Zależy im również, aby zrobić to jak najmniejszym kosztem dla gospodarki oraz dla odbiorcy końcowego.

Dążąc do realizacji założonych celów, Wielka Brytania będzie jednak chyba musiała stopniowo odchodzić od tego surowca…


Brytyjska energetyka, mimo że swój udział mają w niej energia nuklearna oraz ze źródeł odnawialnych, jest w znacznej mierze oparta na paliwach kopalnych – w szczególności na mniej emisyjnym od węgla gazie ziemnym. Zgodnie ze strategią rządową dla sektora energetycznego, ma on w przyszłości całkowicie zastąpić „czarne złoto” w produkcji energii elektrycznej i być pomostem w przejściu do energetyki bezemisyjnej. Elektrownie węglowe oczywiście cały czas funkcjonują, ale jest ich znacznie mniej niż w Polsce. Elektroenergetyka jest odpowiedzialna za olbrzymią część generowanej na Wyspach emisji CO2. Osiągnięcie wspomnianych celów dekarbonizacyjnych musi więc przełożyć się na zmianę kształtu tego sektora. Brytyjczycy – w przeciwieństwie do Niemców – nie chcą stawiać na jedno, dominujące źródło energii. Interesuje ich cały wachlarz rozwiązań, wpisujących się w plan ograniczenia emisji – od OZE, przez energetykę atomową, aż po nowoczesne elektrownie gazowe i węglowe z CCS (Carbon Capture and Storage). Brytyjski rząd wierzy, że stawiając na te technologie uda się, oprócz zmniejszenia emisyjności, wytworzyć nowe możliwości dla tamtejszej ekonomii.


Osiągnięcie celów dekarbonizacyjnych musi przełożyć się na zmianę kształtu sektora elektroenergetycznego. Brytyjczycy chcą postawić na szeroki wachlarz rozwiązań: OZE, energetykę atomową oraz nowoczesne elektrownie gazowe i węglowe z CCS. Wierzą, że jest to również droga do rozwoju ich gospodarki.

Wielka Brytania liczy więc, że – podobnie jak w Niemczech – energetyka stanie się kołem zamachowym gospodarki?


Dążąc do dekarbonizacji i zwiększenia bezpieczeństwa energetycznego Brytyjczycy chcą jednocześnie, aby jak najwięcej pieniędzy z koniecznych do realizacji inwestycji pozostało w kraju. Ich celem jest wzmocnienie sektorów energetyki nuklearnej, a także morskiej energetyki wiatrowej w taki sposób, aby wytworzyć odpowiedni rynek krajowy dla tych gałęzi i zbudować wewnątrz kraju jak największą część łańcucha dostaw. Myśląc o rozwijaniu OZE, Wielka Brytania chce stawiać przede wszystkim na offshore. Ma ona ku temu doskonałe warunki naturalne, najwięcej zainstalowanych turbin morskich na świecie i bodaj najszybsze tempo wzrostu tego rynku. Brytyjczycy będą w tym miejscu korzystali ze swoich morskich doświadczeń, w tym przemysłu obsługującego sektor ropy i gazu.


Z kolei w energetyce jądrowej widzą oni olbrzymi, globalny rynek, na którym chcą sobie zapewnić jak największe udziały. Wielka Brytania jest krajem, w którym w latach 50-tych XX w. po raz pierwszy na świecie uruchomiono cywilną elektrownię nuklearną. Co prawda od około dwudziestu lat nie otwarto tam żadnych nowych mocy jądrowych, lecz energia atomowa cały czas stanowi istotną część miksu energetycznego. W związku z tym Brytyjczycy już teraz posiadają przemysł i kompetencje potrzebne do obsługi tego typu elektrowni. Aby spełnić cele dekarbonizacyjne chcą oni zbudować nowe moce jądrowe, a przy okazji – odnowić i rozbudować swój przemysł energetyki nuklearnej. Z jednej strony zwiększona zostanie liczba miejsc pracy, a z drugiej – co niezwykle istotne – stworzona zostanie możliwość „wyjścia z tą technologią na zewnątrz”. W tym sektorze, podobnie jak w offshore, widzą oni wielki potencjał eksportowy.


Rozwój sektorów morskiej energetyki wiatrowej oraz energetyki nuklearnej przyczyni się do zwiększenia liczby miejsc pracy, a także stworzy wielki potencjał eksportowy.

Dlaczego zatem, pomimo posiadanych kompetencji, elektrownię atomową Hinkley Point ma w najbliższych latach zbudować francuski EDF?


Brytyjczycy mają swój know-how, lecz nie jest on kompletny – brakuje w nim własnej technologii reaktorów. Dlatego w projekt ten angażują się Francuzi. Również Amerykanie, Chińczycy i Japończycy bacznie obserwują brytyjski rynek. Moim zdaniem ambicją Brytyjczyków nie jest samodzielne budowanie własnych reaktorów, natomiast chcą oni w jak największym zakresie uczestniczyć w całym tym biznesie. Mają zamiar odświeżyć i rozbudować swój rynek dostaw dla cywilnego sektora jądrowego, który już teraz jest przecież wysoko rozwinięty. Zależy im, by ich firmy miały jak największy udział w wytwarzaniu komponentów i świadczeniu usług w tym zakresie – analizy rządowe wskazują, że do 60% łańcucha dostaw dla nowobudowanych brytyjskich mocy jądrowych może pochodzić z kraju. Co więcej, Brytyjczycy chwalą się nie tylko tym, że jako pierwsi uruchomili cywilną elektrownię jądrową, ale też, że są pionierami jeśli chodzi o ich wygaszanie, a także zagospodarowywanie oraz utylizowanie odpadów promieniotwórczych. Również na tych polach widzą duży potencjał eksportu swoich produktów, kompetencji i usług.

Czy za takie pole uznają również CCS? Jak dotychczas technologia ta znajduje się dopiero na etapie pilotażowym.


Wielka Brytania jako chyba jedyny kraj w Europie patrzy na CCS poważnie. Prace idą dość wolno i są bardzo kosztowne. Nie jest pewne, czy technologia ta kiedykolwiek się rozwinie i znajdzie powszechne zastosowanie. Brytyjczycy starają się znajdować synergie. Przykładowo, składując CO2 w częściowo już wyeksploatowanych pokładach gazu ziemnego, chcą jednocześnie wykorzystywać go przy wydobyciu tego surowca – wtłoczone CO2 zwiększałoby ciśnienie zbiornika, pomagając w eksploatacji złoża. Nie wiadomo jednak, czy ich plany się ziszczą, czy będzie to technicznie możliwe i ekonomicznie opłacalne. Gdyby uzyskali pozycję lidera w CCS, mogliby stać się eksporterem tej technologii. Szczególnie jeżeli europejska polityka klimatyczna wymusiłaby jej wykorzystanie w krajach, które cały czas chciałyby używać paliw kopalnych.


Wielka Brytania jako chyba jedyna w Europie patrzy na technologię CCS poważnie. Jeżeli europejska polityka klimatyczna wymusiłaby jej stosowanie w krajach wykorzystujących paliwa kopalne, Brytyjczycy mogliby zyskać kolejną specjalizację eksportową.

Jaką opinię o brytyjskiej strategii energetycznej mają sami mieszkańcy Wysp? W Polsce dekarbonizacyjna ofensywa nie zostałaby raczej przyjęta zbyt entuzjastycznie…


Społeczeństwo brytyjskie jest zdecydowanie bardziej responsywne od polskiego, jeżeli chodzi o zagrożenia związane ze zmianami klimatycznymi. Brytyjczycy uważają, że nie są one wydumane i stanowią rzeczywisty problem. W Polsce przekonanie to wydaje się być znacznie słabsze. Poza tym, w Wielkiej Brytanii rząd pokazuje społeczeństwu, jakie możliwości wiążą się z obraniem tego kierunku – nowe miejsca pracy, większe bezpieczeństwo energetyczne itp. Polacy widzą OZE czy energetykę jądrową głównie jako koszt dla gospodarki. Brytyjczycy są natomiast świadomi, że plany redukcji emisji będą wymagały olbrzymich inwestycji, lecz patrzą na nie w sposób pozytywny – nie jako jedynie dodatkowy koszt, ale raczej jako dużą szansę. I wreszcie, w Wielkiej Brytanii prawie nie ma już sektora górniczego – znika więc problem kontrowersji związanych ze zmniejszającą się rolą węgla.


Brytyjczycy na poważnie traktują problem zmian klimatycznych. Są oni świadomi, że dekarbonizacja będzie wymagała ogromnych inwestycji, lecz patrzą na nie w sposób pozytywny – nie tylko jako dodatkowy koszt, ale też jako dużą szansę dla gospodarki.

Czemu ma służyć wprowadzana właśnie w Wielkiej Brytanii reforma energetyki – Electricity Market Reform (EMR)?


Sektor energii elektrycznej ma odegrać kluczową rolę w procesie dekarbonizacji gospodarki. Konieczna będzie realizacja ogromnych inwestycji w nowe moce wytwórcze oraz infrastrukturę przesyłową i dystrybucyjną, na które tylko do 2020 r. potrzebne będzie 110 miliardów funtów. W ocenie rządu brytyjskiego, w przeszłości zliberalizowany brytyjski rynek energii elektrycznej działał prawidłowo – mechanizmy konkurencji z jednej strony przeciwdziałały nadmiernym cenom, z drugiej strony rynek dawał odpowiednie sygnały inwestycyjne dla zapewnienia właściwego poziomu nowych mocy wytwórczych. W ostatnich latach sytuacja ta się zmieniła, wcześniejszą równowagą zachwiało np. wprowadzenie systemów wsparcia dla niektórych technologii wytwarzania energii elektrycznej, w szczególności OZE. To z kolei sprawiło, że w chwili obecnej rynek nie stwarza odpowiednich bodźców inwestycyjnych dla źródeł konwencjonalnych, które nadal są niezbędne dla zachowania stabilności systemu elektroenergetycznego oraz zapewnienia odpowiedniego poziomu rezerwy mocy. Pamiętajmy, że w Wielkiej Brytanii do 2020 r. 1/5 mocy wytwórczych istniejących w roku 2011 zostanie wycofanych, a dużą część nowych będzie stanowiła tzw. generacja niestabilna (energetyka wiatrowa) lub nieelastyczna (energetyka atomowa). Mechanizmy zaproponowane w EMR mają zapewnić realizację inwestycji niezbędnych dla osiągnięcia obu celów strategicznych, o których wspominałem wcześniej.


Electricity Market Reform ma zapewnić bodźce inwestycyjne do realizacji niezbędnych dla sektora energetycznego projektów, których – w ostatnim okresie – nie stwarzał dotychczasowy model.

Co to za rozwiązania?


EMR opiera się na kilku kluczowych elementach. Po pierwsze, wprowadza nowy system wsparcia dla zero- i niskoemisyjnych technologii wytwarzania energii elektrycznej. Elektrownie, które spełniają pewne wymogi technologiczne – mowa tu o OZE, energetyce jądrowej i elektrowniach na paliwa kopalne z CCS – będą mogły się ubiegać o tak zwane kontrakty różnicowe (Contracts for Differences). Dany producent będzie miał zagwarantowaną pewną cenę (strike price), którą uzyska za wyprodukowany prąd. Od spółki państwowej – z którą zawierana będzie umowa – otrzymywał będzie różnicę między ceną gwarantowaną (ceną z kontraktu) a ceną rynkową. Natomiast jeśli cena rynkowa będzie wyższa od strike price, będzie musiał tę różnicę zwrócić.


Drugim istotnym mechanizmem będzie rynek mocy, który ma zapewnić bezpieczeństwo dostaw energii. Zarówno wytwórcy energii elektrycznej, jak i podmioty zapewniające odpowiedź strony popytowej (Demand Side Response) oraz magazynowanie energii, byliby wynagradzani za utrzymanie odpowiedniego poziomu dostępnej mocy. Przy czym jeden podmiot nie będzie mógł korzystać zarówno z kontraktów różnicowych, jak i z rynku mocy.


Warto wspomnieć o jeszcze dwóch rozwiązaniach, mających zniechęcić do inwestowania w najbardziej emisyjne technologie – Emission Performance Standard oraz Carbon Price Floor. Pierwszy odnosi się do elektrowni konwencjonalnych o mocy powyżej 50 MW. Jest to roczny, mocno zresztą wyśrubowany, limit dozwolonych emisji CO2, wynoszący 450 g/kWh. W obecnych warunkach wymogi te spełniają wyłącznie elektrownie gazowe oraz węglowe z CCS. Dla porównania – emisyjność nowoczesnej elektrowni węglowej bez CCS oscylowałaby w granicach 900 g/kWh. Z kolei drugi z przywołanych mechanizmów to podatek nakładany na produkcję energii elektrycznej w oparciu o paliwa kopalne. Jest to krajowy system, funkcjonujący równolegle z EU ETS (European Union Emission Trading System). Określa minimalny koszt produkcji CO2, niezależnie od tego, jaka jest cena jednostek CO2 na wspólnotowym rynku uprawnień do emisji.


W jaki sposób następował proces kształtowania się tej reformy? Pomimo ogromnych zmian, które wprowadza, nie słychać było o kontrowersjach politycznych czy społecznych.


Zgadza się, EMR nie był źródłem większych kontrowersji. Jeżeli już, to opozycja laburzystowska postulowała, aby nowa ustawa jeszcze bardziej wspierała dekarbonizację energetyki. Reforma przeszła przez cały proces legislacyjny, który był długi i przeprowadzony w bardzo uporządkowany oraz konsekwentny sposób, aż doszła do jego końca przy raczej powszechnym poparciu. Pod koniec ubiegłego roku, gdy pod względem legislacyjnym projekt był już właściwie gotowy, sześć dominujących na brytyjskim rynku prywatnych grup energetycznych znacznie podwyższyło ceny energii elektrycznej i, przede wszystkim, gazu. Dopiero wówczas nastąpiła duża polityczna burza. Laburzyści starali się wykorzystać podwyżki jako wehikuł debaty politycznej, zapowiadając np. że jeżeli dojdą do władzy, to na 2 lata zamrożą ceny energii elektrycznej i gazu dla odbiorców końcowych. Co ciekawe, w żadnym momencie nie zakwestionowali jednak mechanizmów zawartych w EMR. Z kolei rząd zareagował na podwyżki cen prośbą do regulatora sektora energetycznego oraz do urzędu ochrony konkurencji o zbadanie, czy sześciu największych dostawców energii nie nadużywa swojej pozycji rynkowej. W żaden sposób jednak nie zrewidował on swoich planów co do wprowadzenia EMR. Podwyżki cen energii są więc obszarem sporów politycznych, lecz nie można tak powiedzieć o samej reformie. Wzrost kosztów jest odczuwany przez społeczeństwo, ale nie słychać jak dotychczas o większych protestach spowodowanych EMR.


Pomimo wyraźnego wzrostu cen energii elektrycznej i gazu, Electricity Market Reform nie jest polem politycznych ani społecznych kontrowersji.

Czy nie ma ryzyka, że zaproponowane w EMR kontrakty różnicowe oraz rynek mocy zostaną zakwestionowane przez Komisję Europejską jako niedozwolona pomoc publiczna?


Jest to bardzo ciekawy temat, gdyż rząd brytyjski – choć głośno się o tym nie mówi – pracując nad EMR, na bieżąco konsultował się z organem wykonawczym UE. W opublikowanych pod koniec ubiegłego roku przez Komisję Europejską wytycznych dla państw członkowskich dotyczących interwencji na rynku energii elektrycznej nieprzypadkowo widać dość dużą zbieżność z rozwiązaniami proponowanymi w brytyjskiej reformie. Strukturalnie EMR wpisuje się więc w to, do czego dąży teraz Komisja Europejska – to, co Brytyjczycy przygotowywali przez ostatnie 3 lata nie trafi zatem nagle do kosza. Oczywiście, nie oznacza to również, że unijni decydenci zgodzą się na wszystko, co Wielka Brytania zaproponuje w swoim modelu. Ewentualne negocjacje czy spory powinny jednak dotyczyć co najwyżej kwestii szczegółowych, a nie zasadniczych koncepcji nowego systemu. Widać też, że jeżeli chodzi o takie właśnie detale, rząd brytyjski jest gotowy dostosować się do oczekiwań Komisji – np. ostatnio ogłoszono, że strike prices nie będą wyznaczane odgórnie przez rząd, ale od początku funkcjonowania nowego systemu będą ustalane w procesie konkurencyjnym. Opracowywanie reformy w dialogu z Komisją pozwoliło na uniknięcie sytuacji, w której pionierskie rozwiązania okazałyby się na jakimś etapie sprzeczne z założeniami europejskich władz. Pokazuje to, że Brytyjczycy w pewnym sensie współkształtują unijną politykę. Może to być inspiracją dla Polski – póki co jesteśmy raczej biernym odbiorcą europejskich wytycznych.


Brytyjski rząd w toku prac nad Electricity Market Reform wielokrotnie konsultował się z Komisją Europejską. Dzięki temu zaproponowane rozwiązania nie stoją w sprzeczności z założeniami europejskich władz, a nawet są przez nie częściowo powielane. Pokazuje to, że Brytyjczycy w pewnym sensie współkształtują unijną politykę.

Skoro Komisja Europejska nie uznaje rynku mocy za niedozwoloną pomoc publiczną, Polska teoretycznie mogłaby wprowadzić ten mechanizm, tyle że bez nakładania na moce wytwórcze tak restrykcyjnych obostrzeń dotyczących emisyjności jak Brytyjczycy.


Jest jeszcze chyba za wcześnie, aby przesądzać, jakie będzie ostatecznie stanowisko KE w sprawie ewentualnego wprowadzania rynków mocy. Wydaje mi się, że łatwiej jej będzie zaakceptować propozycje różnego rodzaju systemów wsparcia sektora energetycznego, jeżeli państwa członkowskie będą w stanie wykazać, że mają one służyć realizacji różnych wspólnotowych celów, a więc nie tylko w zakresie bezpieczeństwa energetycznego, ale także np. polityki klimatycznej, lub też, że konieczność interwencji wynika z zaburzeń w prawidłowym funkcjonowaniu konkurencyjnego rynku energii elektrycznej, spowodowanych wprowadzeniem instrumentów służących realizacji celów klimatycznych, np. systemów wsparcia dla OZE . I tutaj, w moim odczuciu, Brytyjczycy działają sprawniej – lepiej „sprzedają” swoje plany. Oczywiście, jest to dla nich łatwiejsze zadanie, gdyż mają korzystniejszy od nas punkt wyjścia. Prościej jest w Brukseli uzyskać akceptację dla podejścia: „Nasz główny cel to dekarbonizacja. Będziemy nawet bardziej ambitni niż cała Unia. Rozwijanie OZE będzie jednak wymagało zapewnienia odpowiedniego zbilansowania ze strony stabilnych, dyspozycyjnych mocy wytwórczych, więc potrzebujemy rynku mocy, aby zapewnić inwestycje także w nowe elektrownie konwencjonalne”. Wydaje mi się, że Polsce będzie o tyle trudniej, że nie możemy po prostu powiedzieć: „Skopiujemy rozwiązania brytyjskie – skoro oni mogą, to my też”. Musimy mądrzej podejść do tej kwestii. Nie powinniśmy zbyt ostentacyjnie pokazywać, że tak naprawdę nie przejmujemy się zbyt bardzo zmianami klimatycznymi, a w zakresie celów dotyczących udziału OZE czy ograniczenia emisji CO2 chcielibyśmy zatrzymać się na poziomie tych obowiązujących dla roku 2020. Łatwiej byłoby uzyskać zgodę na interwencję państwa we wspomaganiu energetyki ze źródeł konwencjonalnych, gdybyśmy udowodnili, że trochę bardziej interesuje nas ochrona klimatu.


Polsce łatwiej byłoby uzyskać od Komisji Europejskiej zgodę na interwencję państwa we wspomaganiu energetyki ze źródeł konwencjonalnych, gdybyśmy pokazali, że trochę bardziej interesuje nas ochrona klimatu.

O autorze:

Rafał Hajduk
Partner, Norton Rose Fulbright

Ekspert w dziedzinie prawa energetycznego, autor wielu publikacji w tym zakresie. Partner oraz szef zespołu energetycznego w kancelarii Norton Rose Fulbright w Warszawie, z którą związany jest od 2008 r. W latach 1997-2008 w CMS Cameron McKenna. Absolwent Uniwersytetu Warszawskiego oraz Université de Poitiers na kierunkach prawniczych. Laureat nagrody International Law Office Client Choice Award 2012 oraz Client Choice Award 2014 w kategorii energetyka w Polsce.