Co słychać w unijnej energetyce?

26 lutego 2016

Rozmowę prowadzi Marcin Wandałowski, Redaktor Centrum Strategii Energetycznych w Instytucie Badań nad Gospodarką Rynkową.

Czego możemy się spodziewać w 2016 r. po unijnej polityce energetyczno-klimatycznej?

Dużo będzie się działo. Zacząć należy od przedstawionego właśnie przez Komisję Europejską tzw. pakietu zimowego, który ma przede wszystkim wzmocnić bezpieczeństwo dostaw gazu do Europy. To ważna propozycja, w znacznej mierze bazująca na uzgodnieniach Rady Europejskiej dotyczących Unii Energetycznej. W najbliższych tygodniach dojdzie również do dyskusji na temat możliwych skutków, jakie niesie porozumienie klimatyczne z Paryża m.in. dla polityki klimatycznej Unii Europejskiej. Wśród innych tegorocznych inicjatyw, ważne miejsce zajmie również zapowiadana na koniec roku rewizja legislacji dotyczącej wspólnego rynku energii, tzw. new market design. Dotknie ona zagadnień związanych m.in. z dopasowaniem rynku do zwiększonej roli źródeł odnawialnych, wdrażaniem rynków mocy oraz ze ściślejszą współpracą regionalną.

Jakie propozycje działań zawiera pakiet zimowy?

Mamy tu dwie propozycje rewizji prawa dotyczące bezpieczeństwa gazowego oraz dwie strategie – dla LNG oraz dla sektora grzewczo-chłodzącego. W marcu ubiegłego roku, gdy Rada Europejska przyjmowała konkluzje dotyczące budowy Unii Energetycznej, udało się uzgodnić – nie bez kontrowersji – że wszystkie porozumienia dotyczące zakupów gazu od zewnętrznych dostawców muszą być nie tylko zgodne z prawem oraz unijnymi postanowieniami dotyczącymi bezpieczeństwa energetycznego, ale i stać się bardziej przejrzyste. Pakiet zimowy zawiera konkretne rozwiązania w tym zakresie, zarówno dla umów międzyrządowych, jak i dla umów komercyjnych. To nowość, bo tych ostatnich do tej pory raczej nie analizowano pod kątem wpływu na bezpieczeństwo energetyczne. Koncerny gazowe wskazywały, że są to prywatne porozumienia objęte tajemnicą handlową. Myśląc o problemie bezpieczeństwa energetycznego Unii, należy jednak pamiętać, że niektóre państwa są skazane na jednego, dominującego dostawcę i zawierane z nim kontrakty opiewają często na bardzo duże wolumeny i obejmują długi okres. Umowy te mogą rzutować nie tylko na bezpieczeństwo danego kraju, ale również i państw ościennych. I tu pojawia się miejsce dla kompetencji unijnych. Dotychczas wgląd do komercyjnych kontraktów gazowych był możliwy przede wszystkim w związku z podejrzeniami o łamanie prawa konkurencji i na zasadzie ex post. Komisja mogła poprosić firmy o udostępnienie jej umów w przypadku, gdy ktoś skarżył się np. na nadużywanie pozycji dominującej dostawcy, czy też gdy sama docierała do informacji o potencjalnych nieprawidłowościach. W efekcie, czasem odkrywano problemy dopiero po wielu latach. Stąd też Komisja proponuje dziś silniejszy monitoring, a w przypadku najważniejszych kontraktów chce otrzymywać dokumenty zaraz po ich podpisaniu. Pozwoli to zmniejszyć ryzyko wystąpienia sytuacji, w których o problemie dowiadujemy się dopiero w sytuacji kryzysowej.

Pakiet zimowy zmienia paradygmat dotyczący komercyjnych kontraktów gazowych. Od tej pory największe z nich będą przedmiotem nadzoru ze strony krajowych regulatorów oraz Brukseli.

Wgląd krajowych regulatorów oraz Komisji Europejskiej do dokumentów będzie obligatoryjny dla wszystkich zawieranych pomiędzy firmami kontraktów gazowych?

Propozycja przewiduje większą transparencję dla wszystkich kontraktów, ale notyfikacja  umów dotyczyć ma przede wszystkim tych największych. Umów gazowych, również krótkotrwałych czy niewielkich, jest na europejskim rynku wiele. Co więcej, trzeba też sobie powiedzieć, że w Europie wciąż nie mamy do czynienia z jednym, sprawnie funkcjonującym i obejmującym cały kontynent rynkiem, lecz z rynkami zróżnicowanymi pod względem płynności czy nasilenia konkurencji. Niektóre z nich nie są zdominowane przez pojedynczych dostawców, a na innych udział takowych wynosi powyżej 80 proc., co niesie wymierne koszty zarówno na poziomie pojedynczego konsumenta, jak i na poziomie państwa. Komisja planuje analizować szczegółowo te porozumienia, które mogą oddziaływać na ponadlokalne bezpieczeństwo energetyczne.

Pakiet zimowy wprowadza też nowe regulacje odnoszące się do umów międzyrządowych.

Tak – i to nie tylko gazowych. Jak się bowiem okazuje, część z tych porozumień zawiera zapisy problematyczne dla naszego bezpieczeństwa. Problem polega tu na tym, że relatywnie łatwiej usunąć problem z kontraktów podpisywanych przez firmy, niż z umów międzyrządowych. Aby wprowadzić odpowiednie korekty potrzeba zazwyczaj uzyskania zgody obydwu państw na szczeblu rządowym. A to jest karkołomnym zadaniem – trudno jest namówić drugą stronę na wykreślenie danych zapisów, szczególnie jeśli są one z jej punktu widzenia korzystne. Dlatego też Komisja proponuje ocenę ex ante tego typu umów. Zanim ktoś po stronie europejskiej złoży podpis, porozumienie będzie musiało być zweryfikowane w kierunku zgodności z prawem wspólnotowym.

O ile komercyjne kontrakty gazowe – w przypadku udowodnienia istnienia klauzul sprzecznych z unijną legislacją – zostają po prostu zmieniane, o tyle wprowadzenie korekt w umowach międzyrządowych bywa zadaniem karkołomnym. Dlatego Komisja proponuje ocenę ex ante tego typu porozumień.

Pakiet zimowy „uszczelnia” więc unijne prawo zarówno na szczeblu komercyjnym, jak i międzypaństwowym.

Na te dwie kwestie należy patrzeć razem. Chodzi o kompleksowe zmniejszenie ryzyka dla bezpieczeństwa energetycznego Unii, o co właśnie chodziło Radzie Europejskiej. Gdyby skupić się jedynie na kontroli umów międzyrządowych, to wiele zapisów mogłoby zostać przeniesionych do kontraktów komercyjnych czy niewiążących umów międzypaństwowych, jak np. memorandów. Propozycje ograniczają pole manewru dla takich „kombinacji”.

Co jeszcze Komisja proponuje w pakiecie zimowym?

Bardzo istotną kwestią jest chęć poprawy funkcjonowania planów kryzysowych na wypadek kłopotów z dostawami gazu. Do tej pory były one tworzone przede wszystkim indywidualnie przez poszczególne państwa. Choć istniała możliwość konstruowania ich na poziomie ponadnarodowym, to jednak mało kto był taką opcją zainteresowany. Przeprowadzone w 2014 r. stress testy udowodniły tymczasem, że plany kryzysowe krajów członkowskich UE nie są ze sobą dobrze skoordynowane. Bywa, że w przypadku kryzysu gazowego zakładają np. uzyskanie dostaw z tego samego rezerwowego źródła, które nie sprosta zapotrzebowaniu wszystkich zainteresowanych naraz. Aby zwiększyć koordynację, mechanizmy bezpieczeństwa mają być przeniesione na poziom ponadnarodowy, regionalny. Polska dla przykładu miałaby tworzyć jeden region z Niemcami, Czechami i Słowacją.

Przeprowadzone dwa lata temu stress testy udowodniły, że plany kryzysowe poszczególnych państw UE nie są ze sobą dobrze skoordynowane. Bywa, że w przypadku kryzysu gazowego zakładają np. uzyskanie dostaw z tego samego rezerwowego źródła, które nie sprosta zapotrzebowaniu wszystkich zainteresowanych naraz. Niewątpliwie zatem europejskie mechanizmy bezpieczeństwa powinny być realnie przenoszone na poziom ponadnarodowy.

Będzie to więc niejako urealnienie solidarności gazowej w Europie.

Tak, choć to jeszcze nie wszystko. Są inne zmiany, mające pomóc uniknąć sytuacji, w których – mówiąc wprost – niektóre państwa w momencie kryzysu zachowałyby się egoistycznie. Mam tu na myśli tzw. klauzulę solidarnościową. Jest ona związana bezpośrednio z kwestią odbiorców chronionych, a więc grupą konsumentów, którzy powinni mieć pierwszeństwo na otrzymywanie dostaw gazu w sytuacji kryzysowej, czyli gospodarstw domowych, szpitali, szkół oraz instalacji ciepłowniczych. Klauzula ma zapobiegać sytuacji, w której np. gaz w państwie X dostarczany jest do zakładów przemysłowych, podczas gdy w sąsiednim państwie Y – mimo technicznych możliwości przesyłu – brak go nawet dla gospodarstw domowych. W myśl zmian, dopiero gdy konsumenci chronieni z państwa Y zostaną zaopatrzeni w gaz, państwo X będzie mogło myśleć o przesłaniu go kolejnym grupom na swoim obszarze.

Tzw. klauzula solidarnościowa ma zapobiegać sytuacji, w której np. gaz w państwie X jest dostarczany do zakładów przemysłowych, podczas gdy w sąsiednim państwie Y – mimo technicznych możliwości przesyłu – brak go nawet dla gospodarstw domowych. Jest to realne przenoszenie bezpieczeństwa na poziom regionalny.

Istotnym elementem pakietu zimowego jest też strategia dotycząca LNG.

Przy swoich obecnych cenach LNG staje się dla wielu państw Unii realną alternatywą, argumentem w negocjacjach z innym dostawcą, czy ubezpieczeniem na wypadek wystąpienia sytuacji kryzysowej. W niektórych regionach Europy dostęp do niego jest jednak ograniczony. Stąd też unijne wsparcie dla takich projektów, jak np. budowa terminalu LNG w Chorwacji, który mógłby obsługiwać również rynki sąsiednie, obecnie uzależnione od dominującego dostawcy. Strategia dla gazu płynnego ma na celu wyrównanie poziomu dostępności do tego surowca na najbardziej zdefaworyzowanych pod tym względem obszarach. Wpisuje się to w nakreślone w Unii Energetycznej postulaty dywersyfikowania źródeł dostaw gazu.

Rok 2016 – jak Pan już wspominał – będzie również czasem oceny następstw paryskiego porozumienia klimatycznego wobec unijnej polityki klimatycznej. Jakie opinie pojawiały się na ten temat do tej pory?

Przed paryską konferencją poszczególne kraje zgłaszały swoje intencje dotyczące walki z globalnym ociepleniem. Gdyby je porównać, Unia Europejska z celami uzgodnionymi podczas Rady Europejskiej w październiku 2014 r., jest pod względem ambicji w ścisłej czołówce, jeżeli nie na pierwszym miejscu. Porozumienie z Paryża potwierdza wysokie aspiracje państw-sygnatariuszy wobec powstrzymywania zmian klimatycznych na świecie w horyzoncie długoterminowym. Pełnej jasności nie ma jednak w kwestii instrumentów, za pomocą których założone cele mają zostać osiągnięte – tu dojście do konsensusu na poziomie globalnym jest znacznie trudniejsze. Mając na uwadze m.in. te aspekty, Komisja Europejska przygotowuje obecnie ocenę wpływu paryskiego porozumienia m.in. na unijną politykę klimatyczną. Poznamy ją w najbliższych dniach. Będzie to również temat dyskusji pomiędzy państwami członkowskimi.

Porozumienie z Paryża potwierdza wysokie aspiracje państw-sygnatariuszy wobec powstrzymywania zmian klimatycznych na świecie w horyzoncie długoterminowym. Pełnej jasności nie ma jednak w kwestii instrumentów, za pomocą których założone cele mają zostać osiągnięte – tu dojście do konsensusu na poziomie globalnym jest znacznie trudniejsze.

Nietrudno zgadnąć, które państwa członkowskie mają w sprawie unijnej polityki klimatycznej jakie stanowiska. To tarcie było też widoczne chociażby podczas wypracowywania ostatecznego kształtu Unii Energetycznej. Jak z perspektywy czasu należy ocenić ten projekt?

Unia Energetyczna to projekt spinający wiele różnych spraw dotyczących szeroko rozumianej unijnej energetyki. Gdyby każdą z nich rozpatrywać z osobna można by uznać, że kwestie związane z dostawami gazu, czy też aspekty dotyczące rynku mocy to kwestie techniczne, nie wykraczające poza kompetencje ministrów ds. energetyki. Owo „spięcie” powoduje natomiast, że na pierwszy plan wychodzi szerszy kontekst wykraczający daleko poza sektor energetyczny i obejmujący m.in. geopolitykę, kwestie bezpieczeństwa czy polityki zagranicznej Unii. A to jest już szczebel, na którym działają premierzy i prezydenci. Dzięki temu Unia Energetyczna mogła stać się priorytetowym projektem Rady Europejskiej z nowym przewodniczącym – w czym oczywiście pomógł fakt, że Donald Tusk jako polski premier zgłaszał konieczność jej budowy – ale również dla nowej Komisji. W ostatnich latach sprawy dotyczące energetyki i polityki klimatycznej pojawiają się na Radzie Europejskiej częściej niż wcześniej. Waga tych tematów uległa przez ostatni rok ewidentnemu zwiększeniu. W dużej mierze dzięki Unii Energetycznej. A konkretnym efektem są zachodzące obecnie zmiany legislacyjne.

Unia Energetyczna spina wiele różnych spraw dotyczących szeroko rozumianej unijnej energetyki. Buduje tym samym pewien wykraczający daleko poza sektor energetyczny obraz, w którym uwypuklony jest np. kontekst geopolityczny. Stanowi to prawdziwą wartość tego projektu.

Odpiera Pan zatem głosy krytyków, którzy twierdzą, że Unia Energetyczna to tak naprawdę zbiór starych, „odgrzewanych” nie po raz pierwszy pomysłów?

Słyszałem opinie, że gdyby Unia Energetyczna nie powstała, to i tak większość spośród jej priorytetów zostałoby zrealizowanych, tyle że pod osobnymi szyldami. Osobiście uważam, że gdyby nie Unia Energetyczna i uznanie jej za polityczny priorytet, postęp byłby wolniejszy i np. nie rozmawialibyśmy dziś o tak znaczącej rewizji legislacji dotyczącej bezpieczeństwa dostaw gazu.

Wiele środowisk – szczególnie z państw Europy wschodniej – zraziło się też do tego projektu ze względu na to, że jego pierwotny, „gazowy” charakter został rozmyty sprawami dotyczącymi polityki klimatycznej.

Pierwotny, polski projekt skupiał się głównie na bezpieczeństwie energetycznym, co mając na uwadze sytuację na wschodzie Europy było rzeczą jak najbardziej zrozumiałą. Różne kraje patrzą jednak na sprawy energetyczno-klimatyczne z różnego punktu widzenia. Część z nich akcentuje bardziej politykę klimatyczną i promocję odnawialnych źródeł energii, a inne – wspólny, dobrze funkcjonujący, konkurencyjny rynek. Unia Energetyczna poszerza pole do negocjacji, umożliwia jej uczestnikom realizowanie swoich interesów, a dzięki temu rozwój polityki, o który byłoby trudniej przy sfragmentowanym podejściu. Właśnie dzięki obszerności tego projektu, skupieniu w nim tak wielu interesów różnych państw i środowisk, osobistym zaangażowaniu Przewodniczącego Rady Europejskiej, liderów państw członkowskich oraz Komisji, Unia Energetyczna ma przyszłość.

Różne kraje patrzą na sprawy energetyczno-klimatyczne z różnego punktu widzenia. Dla części z nich najważniejsza jest polityka klimatyczna. Dla innych – wspólny rynek energii. Dla kolejnych – bezpieczeństwo dostaw gazu. Unia Energetyczna poszerza pole do negocjacji, umożliwia jej uczestnikom realizowanie swoich interesów, a dzięki temu rozwój polityki, o który byłoby trudniej przy sfragmentowanym podejściu.

O autorze:

Łukasz Koliński
Specjalny Doradca ds. Unii Energetycznej, Gabinet Przewodniczącego Rady Europejskiej Donalda Tuska

Specjalny Doradca ds. Unii Energetycznej w Gabinecie Przewodniczącego Rady Europejskiej Donalda Tuska. W latach 2012-2014 doradzał jego poprzednikowi – Hermanowi Van Rompuyowi – w szczególności w zakresie unijnej polityki energetyczno-klimatycznej w horyzoncie 2030 r. oraz budżetu UE na lata 2014-2020. W latach 2005-2012 był pracownikiem Komisji Europejskiej. Absolwent ekonomii oraz studiów europejskich w Szkole Głównej Handlowej w Warszawie.